Con fecha 3 de febrero de 2021 se dictó sentencia en la causa rol R-207-2019, seguida ante el Segundo Tribunal Ambiental, acogiendo el reclamo de ilegalidad interpuesto por las reclamantes Aconcagua S.A., Inmobiliaria Monte Aconcagua S.A., Inmobiliaria Noval S.A., Inmobiliaria Ciudad de Batuco S.A., Inmobiliaria Brisas de Batuco S.A., Constructora Brisas de Batuco S.A., Inversiones y Asesorías HyC S.A., y Aguas Santiago Norte S.A. en contra de la Resolución Exenta N°9, de 3 de abril de 2019, de la Superintendencia del Medio Ambiente, a través de la cual se rechazó el recurso de reposición deducido en contra de la Resolución Exenta Nº 7, de 25 de junio de 2018, que declaró el incumplimiento del Programa de Cumplimiento y reanudo el procedimiento sancionatorio.
Recurso o acción deducida: Reclamo de Ilegalidad.
Materias: Criterios de aprobación de Programa de Cumplimiento; declaración de incumplimiento de Programa de Cumplimiento; confianza legítima; fraccionamiento de proyectos; evaluación de Impacto Ambiental; debido proceso; acto tramite.
Textos legales claves: artículos 11 bis, 15, 20, 81 y 86 de la Ley N°19.300; artículos 42, 50 y 56 de la LOSMA; Decreto N°30, 2012, del Ministerio del Medio Ambiente; artículos 17 Nº3, 25 y 27 de la Ley Nº20.600; artículos 3,10,11,15,18 y 41 de la Ley Nº19.880; artículo 19 Nº3 de la Constitución Política de la Republica.
Estado de la sentencia: En impugnación ante la Corte Suprema, por recurso de casación en la forma y en el fondo de la SMA.
Resumen de la sentencia:
Aconcagua S.A. y las demás reclamantes, impugnaron la resolución exenta Nº 9/2019 dictada por la SMA, el 3 de abril de 2019, mediante la cual se rechazó el recurso de reposición deducido en contra de la resolución exenta Nº7/2018, alegando que la SMA declaró el incumplimiento del PDC sin conceder audiencia previa. Asimismo, argumentaron que la SMA, al ponderar el cumplimiento de las acciones contenidas en el PDC, no consideró la naturaleza del SEIA y de la acción comprometida. En tal sentido, agregaron que el plazo del PDC era estimado y que se ejecutaron satisfactoriamente la mayoría de las acciones, siendo aún obtenible su objetivo esperado. Finalmente alegaron una vulneración al principio de la confianza legítima y la existencia de un error en la resolución exenta Nº7/2018.
Por su parte, la SMA desestimó las alegaciones de la reclamante, señalando que la resolución reclamada se ajustó a derecho. Expuso que la declaración de incumplimiento no exige la audiencia previa del infractor y que las reclamantes efectivamente incumplieron las acciones y plazos establecidos en el PDC. Asimismo, afirmó que no existieron actos de la SMA que pudieran haber generado una confianza legítima en las recurrentes. Finalmente, alegó que el error contenido en la resolución exenta Nº7/2018 fue solo de referencia y fue corregido en la forma que se indica en la Res. Ex. Nº9/2019.
En relación con la admisibilidad del recurso, el tribunal sostuvo que de conformidad al art. 17 Nº3 de la Ley Nº20.600 y el art. 56 de la Ley N°20.417, resultan reclamables ante esta judicatura, en principio, todas las resoluciones de la SMA que no se ajusten a la ley y que “la declaración de incumplimiento de un PDC, realizada por la Res. Ex. Nº7/2018, constituye un acto tramite cualificado, ya que, si bien resulta accesorio al procedimiento sancionatorio, es capaz de producir indefensión a las reclamantes considerando su trascendencia análoga a la de un acto terminal y la eventual perdida de oportunidad para reclamar de los eventuales vicios de la resolución en cuestión al reclamar en contra de la resolución sancionatoria”.
En cuanto al deber de dar audiencia previa, el tribunal sostuvo que la calificación de la Res. Ex. Nº7/2018 denota como un acto de gravamen que tiene importancia para determinar las garantías procedimentales de que goza el particular ante una situación que limite o restrinja sus derechos. En tal sentido, agregó que se deberá aplicar a tal resolución, un concepto amplio de sanción administrativa, que lo hace merecedor de garantías sustantivas y adjetivas asociadas, como el derecho a un procedimiento racional y justo, que se encuentra plasmado en el art.19 Nº3 de la Constitución Política de la República y que se manifiesta en el art.10 de la Ley Nº19.880, que consagra el principio de contradictoriedad. En consecuencia, la SMA antes de declarar el incumplimiento del PDC, debió haber concedido audiencia al administrado con la finalidad de contar con todos los antecedentes necesarios para su ponderación en función del principio de contradictoriedad.
Las reclamantes argumentaron que “las dificultades en la obtención de la resolución de calificación ambiental (RCA), guardaría relación con la circunstancia de tener que evaluar como un único proyecto inmobiliario, desarrollos cuya ejecución están proyectadas para un horizonte superior a 20 años” y que los órganos de la administración del estado con competencia ambiental (OAECA) requirieron información adicional o argumentaron falta de información esencial.
Al respecto, el tribunal sostuvo que la evaluación del cumplimiento de un PDC debe comprender una ponderación razonable de todos los antecedentes remitidos por el administrado, considerando que el objetivo último es la protección del medio ambiente y que, para el evento en que se comprometa la obtención o modificación de una RCA, se debe establecer un estándar de diligencia en la ejecución de la acción en relación con la naturaleza del SEIA. En adición a lo anterior, agregó que el SEIA es un instrumento de gestión ambiental sometido a la administración del SEA, y que en el cumplimiento del PDC, se debe considerar el esfuerzo y gestiones desplegadas sistemáticamente en el tiempo por el infractor y no solo el resultado final.
En consecuencia, el tribunal acogió las alegaciones de las reclamantes en este punto y estimó que la SMA no solo debía verificar el resultado final, sino que, debió haber considerado la totalidad de las acciones realizadas por las reclamantes para la obtención de la RCA comprometida.
La acción 1.6 del PDC consistente en “someter el proyecto Hacienda Batuco al SEIA y en obtener una RCA favorable”. Al respecto, las reclamantes alegaron que el plazo de 18 meses para la tramitación a que se refiere la acción 1.6 tendría un carácter estimado, puesto que no dependería exclusivamente de su parte. Al contario la SMA, sostuvo que dicho plazo no es referencial ni es estimado, por cuanto este fue validado y fijado por la SMA en la resolución que aprobó el PDC.
El tribunal desestimó las alegaciones de la SMA y estimó que el plazo para la ejecución de la acción 1.6 del PDC, debe entenderse como un plazo aproximado o estimado, existiendo flexibilidad al respecto. Agregó, que el sometimiento al SEIA, como acción de un PDC implica que la ponderación de su ejecución debe atender a la naturaleza del procedimiento y que la SMA debe considerar si el infractor ha sido diligente en realizar gestiones y sus esfuerzos para tal fin.
Las reclamantes sostuvieron que han cumplido el PDC de buena fe, ejecutando la mayoría de las acciones comprometidas, que la obtención de la RCA favorable sería plenamente alcanzable y, que el tiempo transcurrido no afectaría al medio ambiente dada la existencia de un compromiso de no ejecutar nuevas obras hasta la obtención de la RCA. La SMA, señaló que las alegaciones de las recurrentes carecían de sustento, ya que el motivo para declarar el incumplimiento del PDC, consistiría en no haber obtenido dentro de plazo la RCA comprometida.
El tribunal acogió las indicaciones de las reclamantes, concluyendo que el titular realizó importantes esfuerzos para la ejecución de la acción 1.6, estimando justificadas las demoras en su cumplimiento. Además, sostuvo que el cumplimiento de la acción 1.2 -consistente en la “no ejecución de nuevas obras relacionadas con el proyecto inmobiliario Hacienda batuco hasta la obtención de la RCA favorable– no rebatido por la SMA, y el sometimiento del proyecto al SEIA, permitieron asegurar el objetivo de protección ambiental del PDC, de manera que su incumplimiento solo afectaría al titular. Añadió, que la resolución reclamada y la Res. Ex. Nº7/2018 adolecerían de un vicio de legalidad por errada motivación, de carácter esencial, que ocasionó un perjuicio a los reclamantes.
Las reclamantes alegaron que la SMA no objetó o advirtió que el reingreso al SEIA no era factible, generando el principio de la confianza legítima.
El tribunal desestimó la hipótesis planteada por las recurrentes, manifestando que “no existió un actuar que no resultara coherente por parte de la SMA, como tampoco una práctica administrativa que diera a entender una cuestión diversa al titular o un cambio de criterio o nueva actuación que hiciera un plazo de transitoriedad, no verificándose en la especia ninguna de las hipótesis de la confianza legítima.”
Las reclamantes argumentaron que la resolución exenta Nº7/2018 incurrió en un error al afirmar que las reclamantes incumplieron la acción 1.5 (a) del PDC, afirmando que la SMA consideró el plazo de la acción 1.6, en circunstancias que la acción 1.5 tendría un plazo de cumplimiento propio y que afectaría al debido proceso.
El tribunal desestimo la reclamación en este punto, considerando que no existió un vicio de legalidad en la resolución exenta Nº7/2018, correspondiendo solo a un error de referencia que fue subsanado por la SMA al resolver el recurso de reposición interpuesto por las reclamantes.
Por último, el tribunal estimo que “las Res. Ex. Nº7/2018 y Nº97/2019 adolecen de diversos vicios de legalidad, así como la sustanciación del procedimiento que condujo a su dictación, por una parte, al constituir actos de gravamen dictados sin previa audiencia de las reclamantes y, por otra, al ponderar el cumplimiento del PDC y del plazo asociado a la acción 1.6 en forma errada, por lo que serán dejadas sin efecto”. Finalmente, el tribunal resolvió acoger la reclamación, dejando sin efecto las Resoluciones reclamadas y ordenó a la SMA reanudar la ejecución del PDC.
Sin perjuicio de lo anterior, la sentencia fue acordada con el voto en contra del ministro Delpiano, quien, estuvo por rechazar la reclamación, conforme a los siguientes argumentos: i) el art. 42 de la LOSMA, sería claro en señalar que la ponderación del cumplimiento de un PDC debe ser realizada de forma objetiva, sobre la base de plazos y condiciones establecidas en este y que su cumplimiento supone una obligación de resultado y no una obligación de medios; ii) que el plazo de 18 meses para la ejecución de la acción 1.6 para la obtención de la RCA, debe ser entendido como un plazo determinado y que el administrado tiene la obligación de acreditar la realización de las acciones dentro del plazo, así como el cumplimiento de metas; iii) que la acción 1.6 del PDC, contemplaba la posibilidad de solicitar a la SMA previo al vencimiento del plazo, prórroga para el cumplimiento de la acción y que el plazo de 18 meses no debió entenderse como estimado sino que el titular debió haber solicitado cuantas prórrogas fueran necesarias para el cumplimiento del PDC; iv) que “el análisis del grado de cumplimiento del PCD no forma parte de la consideración en la instancia de evaluación de cumplimiento o incumplimiento de este”; v) la ponderación del cumplimiento del PDC realizada por la SMA resultaría correcta y debidamente motivada y; vi) que en conclusión, no existió infracción a los principios de audiencia y contradictoriedad, como tampoco se verificaron vicios de legalidad en las Resoluciones reclamadas.
En contra de la sentencia de fecha 3 de febrero de 2021, la SMA dedujo recurso de casación en la forma y en el fondo para ser conocidos por la Excma. Corte Suprema.