Con fecha 14 de enero de 2021 se dictó sentencia en la causa rol R-192-2018 seguida ante el Ilustre Segundo Tribunal Ambiental, acogiendo el reclamo de ilegalidad interpuesto por la sociedad Inmobiliaria Macul S.A. en contra de la Resolución Exenta Nº775, de 28 de junio de 2018, de la SMA, por la cual se sancionó a la empresa a una multa de 318 UTA, por el fraccionamiento de un proyecto inmobiliario, en conformidad al art. 11 bis de la Ley Nº19.300.

Recurso o acción deducida: Reclamo de Ilegalidad.

Materias: Ingreso al SEIA, fraccionamiento de proyectos.

Textos legales claves: Artículo 11 bis de la Ley Nº19.300.

Estado de la sentencia: Firme.

Resumen de la sentencia:

El 28 de junio de 2018, mediante resolución exenta N°775/2018, la SMA decidió sancionar a Inmobiliaria Macul S.A. con una multa equivalente a 318 UTA, por el fraccionamiento de un proyecto inmobiliario. La resolución sancionatoria estableció que fue posible verificar la concurrencia de todos los elementos del tipo infraccional regulado en el artículo 11 bis de la Ley N°19.300, esto es: la unidad del proyecto fraccionado; la idoneidad de la conducta para eludir al SEIA; y que el fraccionamiento del proyecto se realizó a sabiendas.

Con fecha 30 de julio de 2018, Inmobiliaria Macul S.A. interpuso reclamación judicial en contra de la resolución sancionatoria, en conformidad con los artículos 56 de la LOSMA y 17 N°3 de la Ley N° 20.600. En ella, la reclamante solicitó al tribunal que anule o deje sin efecto la resolución impugnada, dictando otra decisión en su reemplazo que absuelva a la reclamante de los cargos formulados en el expediente sancionatorio D-041-2016 o declare la prescripción de la infracción invocada. En subsidio, solicitó que se dicte otra resolución que rebaje la sanción impuesta.

En su sentencia, el Ilte. Segundo Tribunal Ambiental establece como aspectos a resolver el fraccionamiento de proyecto, lo cual incluye la división del proyecto y la intención de eludir el SEIA, y, algunas consideraciones en relación con los vicios del procedimiento administrativo sancionador, referidos a la facultad de la SMA para reformular cargos y la legalidad del rechazo al programa de cumplimiento presentado por Inmobiliaria Macul S.A.

Sobre el fraccionamiento de proyecto por parte de Inmobiliaria Macul, el tribunal se refiere, primero, a la existencia de una “unidad de proyecto”. Da cuenta que la SMA consideró los siguientes elementos para determinar la existencia de una unidad de proyecto: i) las características físicas o territoriales de las instalaciones; ii) la vinculación de sus estructuras o insumos, su dependencia; iii) la tramitación administrativa; iv) antecedentes formales que den cuenta de su singularidad en número o calidad; o, v) la sinergia de los impactos ambientales adversos que la suma de sus partes genere.

Debido a que se trata de criterios que no se encuentran en la ley, la relevancia de ellos debe ser determinada casuísticamente y puede variar dependiendo de las particularidades de cada situación, lo que exige de parte de la SMA un mayor estándar de fundamentación para acreditar la unidad de proyecto y evitar decisiones arbitrarias.

Al analizar estos elementos, aborda primero la titularidad de los predios involucrados y su relación física y territorial. Se afirma que es posible constatar que efectivamente los tres predios pertenecen al mismo titular y emanan de una misma subdivisión. Ello, puede ser considerado como indicios de la existencia de un único proyecto, pero en este caso solo permitiría inferir que los lotes se encuentran adscritos a un mismo territorio, de lo que no se sigue necesariamente la unidad de proyecto.

El tribunal afirma que del hecho de que los tres lotes que forman parte del proyecto sean de Inmobiliaria Macul no se sigue necesariamente que exista un solo proyecto, pues aun concurriendo los citados elementos, estos pueden perfectamente ser independientes entre sí.

Sobre la temporalidad en la tramitación y la ejecución material de los proyectos, se indica en la sentencia que la temporalidad en la tramitación del Plan de Manejo y de las solicitudes de certificados de factibilidad realizados separadamente el mismo día, si bien pueden considerarse como indicios de una supuesta unidad de proyecto, no resultan concluyentes. En primer lugar, porque existen varias actuaciones que se habrían hecho por separado para cada uno de los lotes. Segundo, porque el criterio utilizado por la CONAF para aprobar un Plan de Manejo no está supeditado a la existencia de uno o más proyectos, sino que a la superficie afectada. Se indica que los certificados que fueron solicitados el mismo día para los tres lotes dan cuenta de una tramitación simultánea, pero independientes entre sí.

Respecto a la construcción simultánea, se señala que solo dos Lotes habrían tenido inicio de obras de forma simultánea, pero ello no necesariamente acreditaría la existencia de un único proyecto, especialmente porque los proyectos iniciados se encontraban separados por otro predio, que no es de la titular.

Sobre la interacción y los efectos sinérgicos de las partes fraccionadas, el tribunal señala que los impactos acumulativos y sinérgicos derivarían de la ejecución simultánea de los proyectos, simultaneidad que en este caso no se da en todas las partes iniciadas.

Junto con lo anterior, el tribunal considera dos elementos adicionales que llevarían a descartar la unidad de proyecto. Primero, la separación física de uno de los lotes y, segundo, que no se pudo acreditar una interdependencia funcional ni material entre los distintos proyectos.

En base a estas consideraciones, se sostiene en la sentencia que no pudo acreditarse una unidad de proyecto.

Respecto a la intención de eludir el SEIA, se afirma que es relevante determinar cuándo se produce la consumación del fraccionamiento, debido a que la intencionalidad debe concurrir en ese momento. En este sentido, señala que la infracción se habría configurado con las solicitudes de permisos de edificación. En ese momento, sin embrago, estaba vigente una excepción de ingreso al SEIA para la tipología de la letra h.1.4 del art. 3 del Reglamento del SEIA, contenida en el inciso segundo de dicha norma. Por ello, de haber existido división de proyecto, ella no podría haber sido realizada con intencionalidad.

El tribunal aborda también la reformulación de cargos llevada adelante por la SMA. Se afirma que, más allá que nuestra normativa no ha establecido expresamente que se pueda reformular cargos, tal atribución forma parte consustancial del ejercicio de la potestad sancionadora, que tanto la doctrina nacional como la jurisprudencia administrativa y judicial reconocen expresa o tácitamente, aplicando a este acto trámite los mismos principios y disposiciones legales que informan y regulan la formulación de cargos. En consecuencia, la facultad de reformular tiene sustento en la misma fuente normativa y principios que rigen la formulación de cargos. Los requisitos que el tribunal identifica para esta reformulación de cargos son dos: primero, que sea realizada dentro del plazo de seis meses del procedimiento, de acuerdo al art. 27 de la Ley Nº19.880; y, segundo, que se haya constatado la existencia de hechos nuevos.

Se sostiene en la sentencia que en este caso los antecedentes esgrimidos para reformular no constituyen hechos nuevos y desconocidos para la SMA, sino que, por el contrario, estos se encontraban en el expediente sancionatorio incluso con anterioridad a la formulación de cargos.

Sobre el rechazo de los programas de cumplimiento presentados por Inmobiliaria Macul S.A., el tribunal indica que la SMA no se pronunció sobre la primera propuesta de programa de cumplimiento, presentada antes de la reformulación de cargos, sino que solo se dio un plazo para que se presentara una nueva propuesta que se ajustara a la reformulación de cargos. Ello sería improcedente, considerando que, según la misma sentencia, la resolución que reformulo cargos se encontraba viciada.

En el segundo programa de cumplimiento presentado por la empresa, después de la reformulación de cargos, se propuso como principal acción la renuncia a los permisos de construcción de los lotes 4HL y 4H2 y garantizar que solo construiría en el lote 4R. La SMA rechazó esta segunda propuesta debido a que no cumplía con los requisitos de integridad y eficacia.

A juicio del tribunal, la reducción de la magnitud del proyecto propuesta por la reclamante en el segundo programa de cumplimiento, la alejaba de la tipología de ingreso al SEIA, cuestión que no puede ser descartada a priori como mecanismo para retornar al cumplimiento. Se agrega que resulta arbitrario que la SMA le exija desarrollar un proyecto que la inmobiliaria decidió reducir y que no la obligaba a ingresar al SEIA, toda vez que el desarrollador de un proyecto se encuentra facultado par a definir los alcances de éste siempre que con ello cumpla la normativa ambiental que le sea aplicable.

En consecuencia, el tribunal resuelve acoger la reclamación, anulando la resolución exenta Nº775.